| Este artigo também foi publicado no Le Monde Diplomatique Brasil, em uma parceria editorial que busca ampliar o debate sobre justiça climática. Trata-se de uma versão reduzida; o texto completo pode ser lido no livro Mercado de carbono e o negócio da compensação. A publicação integra a coleção Politizando o Clima, editada pela Fundação Rosa Luxemburgo em parceria com a Editora Funilaria. A série reúne quatro volumes que questionam as soluções climáticas hegemônicas e denunciam os impactos da financeirização da natureza sobre territórios do Sul Global. |
O mecanismo REDD+ (Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação Florestal) tem sido uma das principais estratégias internacionais para combater o desmatamento e promover a conservação das florestas tropicais. Desde sua concepção na Conferência do Clima de Bali, em 2007, ele tem contado com amplo apoio da cooperação alemã, que busca alinhar ações ambientais com políticas climáticas baseadas no mercado de carbono. Entretanto, após mais de quinze anos, os resultados práticos têm sido limitados e controversos. Apesar da mobilização de fundos públicos e privados, o mecanismo enfrenta críticas quanto à efetividade na redução do desmatamento, ao alcance dos recursos e à forma como impacta comunidades indígenas e tradicionais.
No entanto, o REDD+ mostra uma tenacidade surpreendente que não pode ser explicada pelos resultados concretos. O mecanismo incorporou os paradigmas neoliberais orientados para o mercado na política climática e abriu caminho para um comércio global de carbono que inclui os territórios dos povos indígenas e comunidades tradicionais. O compromisso da cooperação alemã com o REDD não deve, portanto, ser entendido como uma abordagem de cooperação internacional, mas sim no contexto de redefinição da política climática como uma política orientada para o mercado.
Além disso, o comércio de emissões é mais do que um mero instrumento. Ele estabelece novos paradigmas, novas perspectivas e até uma nova mentalidade. O fato de o gás carbônico (CO2) ter um preço e ser, assim, comercializável torna-se um princípio interiorizado da política climática e também na consciência pública. Esse preço está intrinsecamente ligado ao comércio de emissões e transforma o CO2 numa mercadoria global. Na prática, contudo, isso é um pouco mais complexo. No contexto climático, o CO2 é um gás de efeito de estufa que ninguém quer comprar. Por conseguinte, o comércio é geralmente um comércio de certificados.
Os compradores desses certificados são empresas que não cumprem suas obrigações e, desse modo, compram a redução de CO2 de outras empresas. Isso significa que outro elemento é constitutivo do comércio de CO2: o princípio da compensação. Este baseia-se no pressuposto de que o CO2 é CO2, independentemente de onde e como as emissões são produzidas. Seguindo esse cálculo econômico, as emissões devem ser diminuídas onde isso for mais barato. Nesse sentido, em 2024, a COP 29 quase concluiu as negociações sobre a regulamentação do Artigo 6 do Acordo de Paris que consagra a criação de um comércio global de CO2. Assim, em breve, certificados REDD+ passarão a fazer parte de um regime global de comércio de emissões. De olho nessa perspectiva, o novo governo alemão prevê a possibilidade de incluir reduções em países não europeus nos objetivos climáticos nacionais. Entretanto, é problemático quando a restauração florestal se baseia num mecanismo que não só depende das flutuações de um mercado global de CO2, como também está ligado a uma política climática que não só promove falsas soluções, como também reproduz estruturas coloniais: o Sul global reduz, o Norte global compra a sua saída.
No Brasil, o financiamento da cooperação alemã no contexto do REDD+ tem se concentrado no Fundo Amazônia e na iniciativa REDD Early Movers (REM) nos estados do Acre e Mato Grosso. Nesses processos, o apoio combina cooperação técnica, por meio da GIZ (Sociedade Alemã para Cooperação Internacional), e contribuições financeiras, via KfW (Banco de Crédito para a Reconstrução). Mais recentemente, a cooperação técnica foi estendida também ao Tocantins, com foco no desenvolvimento de um modelo de REDD+ jurisdicional. Este artigo tem como objetivo analisar criticamente esses processos e suas implicações políticas, sociais e ambientais.
Fundo Amazônia
O Fundo Amazônia é apresentado como o maior REDD+ do mundo. O seu financiamento não depende de um mercado de CO2, mas é garantido por doações, ou seja, a tradicional ajuda internacional ao desenvolvimento. Para esses doadores, o Fundo Amazônia não é um instrumento de compensação ou de comércio de emissões de CO2, mas pertence à categoria de cooperação baseada em resultados, ou seja, a redução do desmatamento. Segundo mais importante apoiador, atrás da Noruega, a Alemanha já destinou pelo câmbio atual R$ 500 milhões ao Fundo. Para além da cooperação financeira, a GIZ presta cooperação técnica e aconselhamento.
Nas apresentações públicas, os efeitos do Fundo e as tendências gerais do desmatamento são repetidamente confundidos. Por exemplo, o KfW afirma, sob o título “Impactos”: “Registaram-se os primeiros êxitos. Entre 2004 e 2012, a taxa de desmatamento diminuiu significativamente, em 83%. O monitoramento e o controle provaram ser meios adequados para reduzir o desmatamento”. A redação é pouco clara, mas para os leitores isto deve parecer um efeito do fundo. No entanto, o Fundo Amazônia só foi criado em 2008 e os primeiros cinco projetos foram aprovados em dezembro de 2009, pelo que os efeitos não podem ter materializado antes de 2012. Contudo, é evidente que não houve redução do desmatamento desde 2012.
Tabelas 1a e 1b – Desmatamento nacional
Além da falta de resultados em termos de combate ao desmatamento, as organizações de povos indígenas e comunidades tradicionais quase não têm acesso ao financiamento. Segundo análise feita em 2024 por Adilson Vieira e Ivo Batista, da Associação Alternativa Terrazul, a maior parte dos recursos é direcionada a grandes projetos e instituições com forte capacidade administrativa. A estrutura do Fundo Amazônia, portanto, pouco promove a autonomia dos grupos e povos indígenas, mas favorece a cooperação com grandes ONGs, muitas vezes internacionais, que naturalmente também perseguem sua própria agenda.
REDD Early Movers
Embora muitos atores estivessem inicialmente convencidos de que poderia ser um mecanismo simples, logo ficou evidente que o REDD+ era tudo menos isso por causa da sua complicada “contabilidade de carbono”. Esse dado levou à ideia de recompensar os Estados que já tinham alcançado sucesso no combate ao desmatamento e apoia-los nos preparativos para o REDD: “[O REDD Early Movers] recompensa os pioneiros na conservação das florestas por meio de pagamentos baseados em resultados. Essa abordagem inovadora abrange países e regiões que já tomaram medidas de proteção das florestas. Eles recebem pagamentos em troca da comprovação de que conseguiram evitar o desmatamento, reduzindo assim as emissões e contribuindo para a proteção do clima e da biodiversidade.” No Brasil, o REM está em dois estados: Acre e Mato Grosso.[1]
REM Acre
O fato da cooperação alemã ter começado no Acre não é uma coincidência. De 1999 a 2008, a política local foi determinada por um governo liderado pelo PT que colocou a proteção da floresta no centro da sua política, propagou uma economia baseada na utilização sustentável da floresta e adotou o conceito chamado “Florestania”. Assim, um total de 25 milhões de euros foi disponibilizado para a primeira fase do REM Acre entre 2012 e 2017; 16 milhões do BMZ e mais 9 milhões do Ministério do Meio Ambiente da Alemanha.
A inovação importante para a cooperação foi o fato de uma parte desses pagamentos ser feita pela redução do desmatamento efetivamente realizada. A base foi o desmatamento nos anos de 2001 a 2010. Foi especificado um valor médio de 496 km2 como referência. Para a Fase II, a parir de 2016, esta média foi reduzida de acordo com a lógica de redução do desmatamento. Entretanto para o Programa REM Acre Fase II, a fim de manter a alta credibilidade, foi acordado um gatilho para garantir os princípios conservadores dos pagamentos por resultado. O chamado Gatilho REM assim estabelece uma média referente ao período de 2004-2015 de 330 km2.
Isso significa que os pagamentos podem ser feitos se a taxa de desmatamento permanecer abaixo de 330 km2. De fato, o desmatamento manteve-se maioritariamente abaixo deste número médio até 2018. Porém, o fator decisivo estava relacionado com a inclusão dos anos com taxas de desmatamento elevadas. Os dados mais baixos foram registrados em 2009, com 167 km2. Após este ano, o desmatamento não foi reduzido e não há mais uma tendência que possa ser interpretada como redução do desmatamento. A partir de 2018, as taxas de desmatamento ultrapassam claramente esse “gatilho”. E, mesmo após dois anos de governo Lula, o valor para 2024 é de 440 km2, também significativamente maior do que os números alcançados há quinze anos (ver tabela 2).
Tabela 2 – Desmatamento no Acre
No meio estão os anos de um aumento acentuado do desmatamento durante a presidência de Bolsonaro. As taxas de desmatamento do Acre estão acompanhando a tendência nacional. Aqui é possível reconhecer correlações objetivas. As medidas para reduzir o desmatamento durante os governos Lula 1 e Lula 2 tiveram um impacto relevante. O governo Bolsonaro deixou marcas igualmente claras com o aumento drástico das taxas de desmatamento, mas elas estão caindo novamente com Lula 3. Ou seja, o REM não teve aparentemente qualquer impacto nas taxas de desmatamento e, passados mais de quinze anos, estas são mais elevadas do que no início do apoio – um resultado desastroso para um mecanismo baseado em resultados. Isso não é uma infeliz coincidência, mas mostra que o REDD+ não é um instrumento capaz de transformar efetivamente o modelo de desenvolvimento no qual se baseia o desmatamento.
É digno de nota o fato de a retórica da fase 2 ter mudado. Já não se fala de CO2, de contabilidade de carbono etc., mas de apoio aos povos indígenas e às comunidades locais.
Três constatações podem ser feitas a partir da análise do REM Acre: 1) O REDD+ não tem efeito mensurável sobre o desmatamento; 2) Só há redução nas emissões de CO2 se os anos com altas taxas de desmatamento forem incluídos no cálculo da linha de base; 3) Projetos de pequena escala para povos indígenas e agricultura familiar financiados pelo REDD+ podem ou não fazer sentido – mas pouco fazem para mudar a dinâmica do desmatamento.
REM Mato Grosso
A estrutura básica do REM Mato Grosso, que teve início em 2017, é semelhante. Neste caso, o gatilho é de 1788 km2: os pagamentos por resultados só podem ser efetuados se esse número não for ultrapassado.
O gatilho é aproximadamente o mesmo número do desmatamento de 2018. Essa taxa aumenta na era Bolsonaro e, em 2024, volta a 1.700 km2 – quase o dobro do que foi em 2010. Isso significa quinze anos sem redução do desmatamento. Assim, seja qual for a perspectiva, a REM Mato Grosso não serve de exemplo para uma estratégia de redução do desmatamento. Nesse contexto, é fácil compreender porque a retórica tanto no Acre como em Mato Grosso mudou nos últimos anos. A contabilização do CO2 e a preparação para os instrumentos de mercado estão a desaparecer cada vez mais e o REM é apresentado como um financiamento para os povos indígenas, as comunidades tradicionais e a agricultura camponesa. De fato, ao contrário dos projetos REDD+ do mercado voluntário, os projetos não estão ligados a uma lógica de redução das emissões de CO2. São projetos clássicos de cooperação, financiados por doações.
A REM fez assim uma inversão de marcha, o que também significa uma admissão do fracasso da abordagem REDD+ original. Em vez de abordar os fatores do desmatamento, a REM apoia precisamente os atores que menos contribuem para o desmatamento. Não há nada de errado nisso, na verdade isso é bem-vindo. Mas não requer uma “contabilidade do carbono”. E associar o apoio a esses grupos a uma redução do desmatamento é questionável.
As constatações no Acre e em Mato Grosso são, portanto, coerentes. Independentemente de os projetos apoiados fazerem ou não sentido, eles não têm qualquer influência sobre os fundamentos da política dos estados. Em discussões com representantes da cooperação para o desenvolvimento, a resposta é sempre que isso pelo menos evita que coisas piores aconteçam. De qualquer forma, é evidente que o desenvolvimento dos números do desmatamento nos estados corresponde ao desenvolvimento nacional.
REDD+ Juridicional
Após os resultados desastrosos do REDD+ baseado em projetos, o REDD+ jurisdicional é agora uma tentativa de continuar a abordagem original do REDD+ e do REM e, finalmente, mobilizar fundos privados em larga escala.
Um passo nesse sentido foi o lançamento de um grande programa REDD+ feito pelo governador do Pará, Helder Barbalho, na ONU, em Nova York, em setembro de 2024. REDD+ refere-se a uma jurisdição, neste caso o estado do Pará. Por isso, é chamado de REDD+ jurisdicional. A base de cálculo é a taxa de desmatamento em 2023 e a redução do desmatamento até 2026 gera os certificados de CO2. Estes são, portanto, baseados tanto em resultados que já foram alcançados como em metas que estão no futuro. Uma impressionante coligação de empresas (Bayer, Volkswagen, Amazon, Blackrock e muitas outras), grandes ONG (incluindo a WWF) e governos (Reino Unido e Noruega) garante a compra de 12 milhões de certificados de CO2 sob o nome LEAF a um preço de US$ 15 por certificado, o que é significativamente mais elevado do que o atual preço de mercado dos certificados REDD+.
Ainda um projeto-piloto, a iniciativa LEAF poderá concretizar exatamente aquilo que sempre foi visto como uma perspectiva do REDD+: a mobilização de fundos privados em grande escala. Ao contrário do REM e do Fundo Amazónia, os fundos provêm principalmente das empresas. Isso é favorecido pela perspectiva de regulamentação do Artigo 6 do Acordo de Paris sobre o Clima e criação de um mercado global de carbono incluindo certificados REDD+. Na apresentação do acordo, tanto o governador como os representantes da coligação LEAF sublinharam que tudo isso tinha sido desenvolvido com a participação dos povos indígenas e das comunidades locais e que estes iriam partilhar as receitas. De fato, a organização indígena do estado, a Federação dos Povos Indígenas do Pará (FEPIPA), apoiou o acordo. No entanto, outras organizações indígenas e os seus apoiadores criticaram fortemente o acordo: “Essa medida representa a forte tendência à privatização das florestas públicas e coletivas do Pará sob a justificativa das mudanças climáticas, em um processo que desconsidera o direito à consulta e consentimento prévio das comunidades indígenas e tradicionais”. As críticas vêm também do Ministério Público, que recomenda a anulação do contrato internacional já que a Lei nº 15.042/2024 proíbe qualquer espécie de venda antecipada de créditos de carbono.
Enquanto isso, outros estados demonstram interesse no desenvolvimento de programas jurisdicionais de REDD+, como o Tocantins, desenvolvimento apoiado pela GIZ. Tal como no Pará, neste caso a participação do governo estadual se limita à partilha de benefícios. Também é improvável que isso preencha os critérios de uma consulta prévia aos povos afetados. Em suas declarações sobre o REDD+ jurisdicional, o governo do Tocantins refere-se explicitamente às experiências de REM no Mato Grosso e no Acre.
Desse modo, a experiência inicial mostra que velhos problemas continuam acontecendo: a coordenação com a legislação nacional é precária e a participação é inadequada. Na verdade, um velho dilema do REDD+ continua: o mecanismo divide os povos indígenas e as comunidades tradicionais. Ele não é concebido como política pública e favorece apenas alguns. Na teoria, um REDD+ jurisdicional teria o potencial de superar esse dilema. Para isso, no entanto, precisaria ser desenvolvido como política pública para todos num processo participativo abrangente. Contudo, isso parece impossível nas atuais constelações de poder. E o problema continua sendo que as perspectivas dos povos indígenas e das comunidades tradicionais dependem de um mecanismo de mercado que enfraquece a política climática e permite que os atores do Norte global continuem emitindo CO2. Mesmo com algumas correções, o REDD+ jurisdicional segue inserido em um contexto neoliberal, substituindo uma perspectiva baseada em direitos por uma baseada no mercado.
Observações finais
Após quinze anos, o REDD+ não cumpriu as altas expectativas geradas: não apresentou uma contribuição demonstrável e significativa para a redução do desmatamento; não mobilizou um financiamento privado significativo; não atingiu os responsáveis pelo desmatamento; e, por fim, não chegou ao centro das políticas públicas e assim a promoção do agronegócio, da mineração e da infraestrutura continua alimentando a destruição das florestas e ameaçando os direitos dos povos indígenas.
O saldo negativo é particularmente grave para os projetos REDD+ que são financiados por meio do mercado voluntário. Em contrapartida, o Fundo Amazônia, que não se baseia em certificados negociáveis, é amplamente aceito como um mecanismo pela sociedade civil e organizações indígenas.
Entretanto, a vinculação do REDD+ a um mercado de CO2 continua controversa. Ela é contraproducente do ponto de vista da política climática e questionável do ponto de vista da conservação das florestas. A proteção das florestas tropicais no Brasil é inconcebível sem a participação de seus habitantes: essa é uma tarefa essencial das políticas públicas e não deve estar vinculada a um mercado externo.
Portanto, é preocupante que muitos atores estejam se apegando à perspectiva de REDD+ baseada no mercado, apesar das experiências negativas. E a cooperação alemã está se juntando a esses atores.
A decisão sobre o futuro financiamento para a proteção florestal e os direitos dos povos indígenas e das comunidades tradicionais deve caber a eles. Nesse sentido, uma inovação importante nos últimos anos é a criação de fundos gerenciados pelos próprios povos indígenas e comunidades tradicionais, como o Fundo Poodali. Nesse caso, o financiamento negociado com os povos indígenas poderia abrir novas perspectivas em vez de desperdiçar anos e recursos preparando mecanismos de mercado. E a cooperação internacional ganharia uma nova perspectiva por meio do financiamento direto aos povos indígenas e às comunidades tradicionais.
Thomas Fatheuer, doutor em ciências sociais, viveu e trabalhou no Brasil por vinte anos. Trabalhou em organizações da cooperação internacional e chefiou o escritório da Fundação Heinrich Böll no Rio de Janeiro. Ele voltou a morar na Alemanha em 2010 e trabalha no Centro de Pesquisa e Documentação Chile-América Latina e é membro da diretoria da rede KoBra.
[1] Muitas das críticas ao REM Acre apresentadas aqui já podem ser encontradas em uma publicação da Fundação Rosa Luxemburgo, de 2018: https://rosalux.org.br/wp-content/uploads/2020/11/REED.pdf
